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La Semaine de l'innovation publique

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Comment la participation citoyenne contribue au renouveau démocratique
18.01.17
Comment la participation citoyenne contribue au renouveau démocratique

Budget participatif, projet de loi discuté en ligne, ateliers citoyens pour construire un avis sur une question sociétale… les initiatives qui associent les citoyens aux processus de décision se multiplient. Des représentants politiques, de l'administration et des civic tech ont débattu de des enjeux et des défis en clôture de la Semaine de l'innovation publique.

Développer la participation citoyenne, c'est renforcer l'efficacité de l'action publique, lui donner plus de légitimité et concourir à renouveler la démocratie. Les deux tables rondes qui clôturaient la Semaine de l'innovation publique ont fait le point sur les avancées actuelles et les défis qui restent posés. Elles réunissaient des personnalités politiques, des représentants de l'administration et des acteurs du mouvement « civic tech ».

La participation citoyenne fait surtout parler d'elle à l'occasion de grandes consultations et délibérations en ligne, comme le projet de loi pour une République numérique ou le budget participatif de la ville de Paris. Le premier a généré près de 140 000 visites et débouché sur 8 500 contributions rédigées. Le second a enregistré 150 000 votes.
 

Elargir la base de consultation

Ces chiffres, modestes à l'échelle du pays ou de la capitale, témoignent cependant d'une dynamique nouvelle. Le niveau de participation au budget de Paris a plus que doublé en un an, passant de 3 à 7% de la population de la ville, a rappelé Florent Guignard du collectif Démocratie ouverte. A propos du dispositif en ligne, Emmanuel Grégoire, adjoint à la mairie de Paris, a fait remarquer : « C'est l'un des moyens de maximiser la participation que l'on observe dans aucun autre lieu de délibération. Les enquêtes publiques n'impliquent au mieux que quelques centaines de personnes. »

Au-delà du nombre de participants, l'un des intérêts de ces démarches en ligne est d'associer à la décision publique des citoyens non organisés par opposition aux organisations, fédérations, syndicats ou associations, qui ont l'habitude de faire valoir leurs points de vue et de peser sur les arbitrages.  

La participation citoyenne, pilier d’un gouvernement ouvert

  • Transparence, intégrité, recours aux nouvelles technologies et participation citoyenne constituent les quatre principes fondateurs du Partenariat pour un gouvernement ouvert. Ces deux derniers sont à l’honneur dans le plan d’action national de la France, dont le suivi est assuré par la mission Etalab du SGMAP.
  • L’évaluation à mi-parcours, intervenue cette année, a fait l’objet d’une consultation en ligne et d’ateliers participatifs, qui ont associé les administrations et la société civile.
  • Plus anecdotique, mais révélateur, le programme du Sommet mondial pour un Partenariat pour un gouvernement ouvert (7-9 décembre à Paris) a été co-construit avec les contributions d’internautes.

 

Des citoyens se prononcent sur l'ouverture des données de santé

Cette volonté d'impliquer de nouveaux publics se décline dans de multiples initiatives, pas nécessairement numériques. Laure de la Bretèche, secrétaire générale pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), a mis en avant le rôle des ateliers citoyens, un dispositif créé par le SGMAP : « Ils associent un petit nombre de personnes, les plus représentatives possibles de la population en termes de catégories socio-professionnelles, d'âges, de territoires. Elles sont invitées à s'emparer d'une question qui n'a pas encore été tranchée par les pouvoirs publics et nous les aidons à construire un avis ».

Un atelier citoyen a ainsi été consacré au partage et à l’usage des données de santé au printemps 2016 (voir la vidéo). Formés à la problématique à travers l’audition d’experts aux points de vue différents, les citoyens avaient pour mission de donner leur avis sur des questions qui les concernent directement : faut-il rendre accessibles les données de santé ? À qui ? Pour quoi faire ? Et sous quelles conditions ? Ses conclusions ont été remises à la ministre des Affaires sociales et de la Santé. Si elles convergeaient avec les travaux d'experts, elles ont apporté de nouveaux éclairages.

Le citoyen au cœur de l'action du SGMAP

« Parce qu’il n’y a pas de modernisation sans compréhension des enjeux de société du moment, le SGMAP, par nécessité, se construit par et autour du citoyen », a rappelé Laure de la Bretèche, sa secrétaire générale. Deux exemples de réalisations parmi d'autres :

  • Les comités mis en place dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques (EPP) accueillent des usagers. Ils sont impliqués à toutes les étapes : depuis l'élaboration du diagnostic jusqu'à la définition des plans d'action.
  • Le programme de simplification administrative s’appuie sur les contributions déposées sur le site faire-simple et sur les travaux d’ateliers participatifs pour identifier et co-construire les mesures de simplification.

 

Des objectifs multiples

Les modalités de mise en œuvre de la participation citoyenne sont multiples. Elles dépendent de nombreux facteurs, en particulier des sujets, plus ou moins novateurs, du périmètre, local o national, et des objectifs recherchés, depuis l'écoute des usagers jusqu'à la co-construction de solutions.

Le budget participatif de la ville de Paris est un processus référendaire à l'issue duquel les projets choisis par les habitants sont mis en œuvre, sous réserve de faisabilité. La loi pour une République numérique obéit à une autre logique. « Ce n'est pas un exercice de démocratie directe, un plébiscite ou un référendum qui ferait qu'un avis partagé par une majorité d'individus va être obligatoirement endossé et inscrit à l'agenda politique du gouvernement », précise Axelle Lemaire, secrétaire d'Etat en charge du Numérique et de l'Innovation. C’est avant toute une démarche d’intelligence collective qui vise à améliorer la qualité de la loi en mobilisant un maximum d’expertises diverses et variées.

 

Les outils sont là, les méthodes ont besoin de mûrir

Les principaux défis posés par les initiatives participatives concernent les méthodes. « Il arrive que des élus et des administrations prennent des avis, en tiennent compte mais ne le font pas savoir, observe Laure de la Bretèche. Il faut inventer des démarches qui démontrent que l'apport des citoyens a été un élément de la décision, même si ce n'est pas celle qu'ils souhaitaient. »

Autres questions posées aux administrations et aux politiques : quels sujets à soumettre à la participation et à quel moment du processus solliciter les citoyens ? Toutes les six semaines, le Conseil de Paris étudie entre 1 000 et 1 500 délibérations. Lesquelles doivent être mises en débat auprès du public et qui décide du choix ?

Pour sa part, l'association Parlement & Citoyens, initiative soutenue par une trentaine de parlementaires, plaide en faveur de la généralisation de la consultation en ligne préalable aux projets et propositions de loi. Elle a lancé, à ce propos, une consultation sur son site web, ouverte jusqu'au 17 janvier 2017. « Le projet est né il y a trois ans avec l'idée de passer d'une fabrique de la loi en huis clos à une construction à ciel ouvert », explique Thibaut Dernincourt, membre de l'association.
 

Des bonnes pratiques se font jour

Les méthodes demandent à mûrir, mais de bonnes pratiques se font déjà jour, capitalisant sur  les expériences menées. L'une d'elles concerne la nécessaire préparation des consultations. La consultation sur le projet de loi pour une République numérique a été animée pendant 18 mois avec des rencontres et des ateliers, où des experts débattaient avec le public.

Pour Frank Escoubès (photo), co-fondateur de l'éditeur BlueNove, « il faudrait parler de civic tech liquide, miscible dans le présentiel. Ce qui est intéressant est la mixité des deux approches et la portabilité des contenus des réunions physiques vers le numérique et inversement ».

On aurait tort de se focaliser sur la seule fracture numérique pour expliquer les freins à la participation sur les plateformes en ligne. La fracture est d’abord sociale liée à des problèmes de compréhension, de langue, d'accessibilité. Il ne suffit pas de disposer d'un appareil connecté pour contribuer, encore faut-il être en mesure de comprendre la proposition et se sentir légitime pour donner son avis et voter. La solution passe par des programmes de formation, d'explication et d'accompagnement des usagers, ce qui nécessite des actions sur le terrain et de dégager des moyens financiers.

 

Des défis persistants

Embarquer le plus grand nombre et toutes les catégories de la population reste un défi posé à la participation citoyenne. Le projet de loi pour une République numérique a surtout mobilisé des catégories socio-professionnelles supérieures. Il a néanmoins posé un premier jalon et la démarche est appelée à être répliquée à d’autres initiatives législatives et même étendue, c’est le souhait d’Axelle Lemaire, à d’autres outils de politique publique.

Le co-fondateur de l'éditeur BlueNove déplore que les pouvoirs publics aient abordé l'enjeu de l'engagement citoyen en commençant par les scénarios les plus ardus : la fabrique de la loi, le budget participatif et l'open data. Laure de la Bretèche juge cependant que le potentiel existe, il ne demande qu'à être exploité. « La société française a atteint un niveau de capacité, de connaissance et d'instruction qui n'a jamais été égalé », souligne-t-elle.
 

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