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Agences et opérateurs de l’État : la modernisation est en marche
11.06.14
Agences de l'Etat

Les agences et les opérateurs de l’Etat, dont le nombre a considérablement augmenté ces dernières décennies, constituent un enjeu déterminant de gestion publique. Depuis 2012, le Gouvernement a lancé un vaste chantier destiné à clarifier le paysage de ces organismes et à en rénover le pilotage par les ministères. Des travaux pleinement intégrés à la modernisation de l’action publique, coordonnés par le SGMAP. [Dernière mise à jour le 25/01/2016]

Agences et opérateurs, au cœur de la modernisation de l’action publique

Au cours des quinze dernières années, les agences et opérateurs de l’Etat se sont considérablement développés : si le recours à ces organismes présente de nombreuses vertus reconnues, leur multiplication rend toutefois plus complexe le pilotage de l’action de l’Etat. Leur modernisation constitue ainsi un enjeu majeur de gestion, de gouvernance et de finances publiques. C’est ce qu’ont notamment montré deux études sur le sujet – le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et l’étude annuelle 2012 du Conseil d’Etat.

Le Gouvernement s’est engagé à clarifier le paysage des agences et des opérateurs rattachés à l’Etat, et à rénover le pilotage stratégique des agences et opérateurs existants. Objectifs : renforcer la cohérence et la lisibilité de l’action publique, tout en contribuant au redressement des finances publiques.

Dès décembre 2012, ce chantier est intégré à la modernisation de l’action publique et, à ce titre, piloté par le secrétariat pour la modernisation de l’action publique (SGMAP).

 

Agences et opérateurs de l’Etat : quelles définitions ?

Les « agences de l’Etat » sont une notion générique regroupant un ensemble d’entités hétérogènes par leur statut juridique (public ou privé), leurs activités, leur taille et leur lien avec l’Etat. Ce qui explique des recensements parfois différents, selon le périmètre retenu.

Elles ont en commun d’être des organismes distincts de l’Etat exerçant pour son compte une mission de service public non marchand. Quoique ces entités bénéficient d’une certaine autonomie à son égard, elles sont contrôlées par l’Etat et contribuent à la mise en œuvre des politiques publiques.

Parmi les plus connues : Pôle emploi, les universités, les agences régionales de santé, le centre national d’études spatiales et le Louvre.

Les opérateurs de l’Etat sont une catégorie spécifique d’agences : au sens de la loi de finances, ils bénéficient d’un financement majoritairement assuré par l’Etat, sous forme de subventions ou de taxes affectées.

 

Encadrer le recours aux agences

Première étape franchie dès le premier semestre 2013. Transmise à tous les ministres, la circulaire du Premier ministre du 9 avril 2013 harmonise et clarifie le recours aux agences, en fournissant un cadre précis. Elle détaille les critères objectifs qui peuvent justifier ce recours  - spécialité des missions, gain d’efficacité et d’efficience, expertise, partenariat avec des acteurs de la société civile et les collectivités territoriales, nécessité d’une certaine autonomie - et rend obligatoire la réalisation d’une étude d’opportunité et d’impact avant toute création de nouvelle agence. Ces règles s’appliquent également à tout transfert à une agence existante de missions exercées par l’Etat.
 

Vers une meilleure efficience

En parallèle, le paysage des agences et opérateurs évolue en vue d’une meilleure efficience. Des opérateurs et agences ont été réintégrés au sein de l’administration centrale, d’autres ont été fusionnés. Depuis 2012, 13 chantiers de réforme ont été menés et ont abouti à la suppression nette de 54 organismes. Pour 2015 et 2016, 9 chantiers majeurs de réforme sont programmés et conduiront à la suppression de 12 autres organismes.

L’évaluation des politiques publiques, engagée par le Gouvernement et coordonnée par le SGMAP, passe systématiquement en revue la participation des opérateurs et agences à la mise en œuvre de la politique publique évaluée. Cette évaluation permet d’élaborer, le cas échéant, des pistes d’amélioration et de rationalisation. L’évaluation du dispositif d’appui à l’internationalisation de l’économie française a ainsi abouti à la fusion d’Ubifrance et de l’Agence française pour les investissements internationaux, devenus Business France.

De plus, la revue périodique des opérateurs impulsée par le Gouvernement permettra d’aller encore plus loin dans cette dynamique de rationalisation du paysage des opérateurs. Chaque ministère de tutelle vérifiera après quelques années de fonctionnement que les objectifs fixés à un opérateur ont bien été atteints et, à défaut, en tirera toutes les conséquences sur l’évolution des missions de l’opérateur, ses orientations stratégiques et les moyens qui lui sont dévolus, voire pourra décider de sa suppression.
 

Rénover la tutelle et le pilotage des agences et opérateurs

Autre volet important de ce vaste chantier, le Gouvernement entend renforcer la tutelle des agences et des opérateurs par les ministères et rénover le pilotage de ces organismes, afin d’optimiser leur rôle dans la mise en œuvre des politiques publiques.

Dès décembre 2012, le Gouvernement décide ainsi de mettre en place un groupe de travail interministériel (GTi) dédié au sujet. Composé de représentants désignés par les secrétaires généraux des ministères, ce « GTi agences et opérateurs » a été co-piloté par le SGMAP, la direction du budget (DB) et la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Dans son rapport, remis en avril 2014, il propose 19 recommandations opérationnelles, assorties d’outils pratiques, le fruit d’un an de travaux participatifs réunissant l’ensemble des acteurs concernés tant au sein des ministères que des agences et d’autres organismes rattachés à l’Etat. Parmi les dispositifs proposés, un outil interactif d’aide à la décision, conçu par le SGMAP, a été mis en ligne sur le site fonction-publique.gouv.fr pour permettre aux gestionnaires RH de mieux conseiller les agents dans leur projet de mobilité, notamment vers et en provenance des agences.

> Lire notre article Agences et opérateurs de l'État : 19 recommandations pour rénover leur pilotage

> Consulter le rapport du groupe de travail

 

À chaque ministère son plan d’action

Dans sa circulaire du 23 juin 2015, le Premier ministre a demandé à chaque ministère d’élaborer un plan d’action pour renforcer la tutelle à l’égard des opérateurs dont il a la charge, en s’appuyant sur les recommandations du groupe de travail interministériel. Il les invite également à veiller à la maîtrise des finances publiques et à l’exemplarité de ces organismes en matière de train de vie.

Les plans d’action ministériels élaborés dans ce cadre sont l’occasion de développer une vision modernisée de l’exercice de la tutelle, notamment au travers de projets communs entre les administrations centrales et les opérateurs.

Parmi les actions notables de ces plans d’actions ministériels : la généralisation des outils de pilotage stratégique comme les lettres de mission des dirigeants ; l’amélioration du dialogue de gestion avec les opérateurs notamment par une approche pluriannuelle ; une professionnalisation des chargés de tutelle au sein des secrétariats généraux et des directions métiers ainsi que des responsables administratifs et financiers des opérateurs.
 

Se former à l’exercice de la tutelle

Les enseignements du « GTi agences et opérateurs » ont également permis de concevoir une formation interministérielle destinée aux agents chargés de la tutelle des opérateurs de l’Etat. Dispensé au sein de l’IGPDE, ce cursus de 8 jours est composé de 4 modules : fondamentaux de la tutelle ; questions budgétaires et financières ; ressources humaines et dépenses de personnel ; élargissement de la réflexion.

> Voir le programme et les dates de session

 

 

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